'Accra', het vervolg op de Verklaring van Parijs over het vergroten van het effect van hulp, werd nèt geen mislukking. Cordaid-directeur René Grotenhuis betreurt de eindeloze discussies tussen donorlanden: 'Onze bemoeizorg is contraproductief.'
Het derde High Level Forum on Aid Effectiveness liep zoals van tevoren al werd gevreesd: de concrete voornemens uit de Accra Agenda voor Actie (AAA) passen op minder dan een A4'tje. Terwijl het juist de bedoeling was om verdergaande afspraken te maken over het verbeteren van de effectiviteit van ontwikkelingshulp. Want daar was en is iedereen het over eens: die kan beter.
Ruim honderd miljard dollar gaat er jaarlijks van donoren naar ontwikkelingslanden. Vanwege bureaucratie, hokjesdenken en het onvoldoende betrekken van partnerlanden gaat echter veel geld verloren. Op de bijeenkomst van donorlanden in Parijs (zie kader) leek het drie jaar geleden nog zo simpel: we stellen een aantal regels op om ontwikkelingshulp effectiever te maken en als iedereen zich daaraan houdt, komt het wel goed.
|
'De sector zit in een effectiviteitsparadox'
|
Maar de praktijk blijkt weerbarstig. Nog steeds worden ontwikkelingslanden door donoren verplicht hulp te besteden aan een door de gever aangewezen bedrijf of instantie ('gebonden hulp'). Nog steeds geldt dat wie betaalt bepaalt, al neemt de directe overheidssteun of <i>budget support<i> wel enigszins toe. En nog altijd steunen donoren een welig tierende hoeveelheid projecten die min of meer hetzelfde beogen maar niet in samenhang worden aangepakt.
 |
|
René Grotenhuis:
'Ontwikkelingssamenwerking
is georganiseerd wantrouwen'
|
Wantrouwen
'We zitten met de hele sector in een effectiviteitsparadox', meent René Grotenhuis, directeur van ontwikkelingsorganisatie Cordaid. 'Het debat hier in Nederland gaat over de effectiviteit van hulp. Met als gevolg: eindeloze discussies over voorwaarden, en een minister die de wereld over reist om zijn lijstje met wensen aan landen voor te leggen. En zo heeft elk donorland zijn eigen eisen. Met als enige resultaat: onze bemoeizorg is contraproductief.'
Ook het ministerie Buitenlandse Zaken erkent dat 'we' er nog lang niet zijn. In Parijs werd een aantal concrete doelen afgesproken die in 2010 moeten worden gehaald. Zo is afgesproken dat de helft van alle bilaterale hulp besteed moet worden via directe overheidssteun. Nederland komt vooralsnog maar tot 20 procent. Volgens een woordvoerder van het ministerie zijn de landen waar het geld voor bedoeld is namelijk nog onvoldoende in staat om het effectief te besteden. De verantwoording over de besteding van het belastinggeld van de Nederlandse bevolking telt zwaar.
'Waaruit maar weer blijkt dat ontwikkelingssamenwerking inderdaad georganiseerd wantrouwen is', verzucht Grotenhuis. Op het internetdagboek dat hij begin september over het overleg in de Ghanese hoofdstad Accra bijhield, beschreef hij de conferentie als het zinken van de Titanic terwijl het orkest vrolijk doorspeelt. Achteraf is hij iets minder pessimistisch - 'het schip vaart nog' - maar de overeengekomen slottekst biedt in zijn ogen te veel ontsnappingsmogelijkheden.
'Nederland heeft wel hard gevochten', erkent Grotenhuis. Dankzij Koenders en zijn ambtenaren is bijvoorbeeld in de tekst opgenomen dat conditionaliteiten ofwel voorwaarden voor het krijgen van hulp 'geharmoniseerd' moeten zijn, zodat alle donoren dezelfde eisen hanteren. 'Maar het is teleurstellend dat dit staat aan het einde van een paragraaf met opmerkingen die de zaak weer afzwakken. Er is bovendien geen enkele tijdsaanduiding wanneer dit doel bereikt moet worden. De Wereldbank heeft zijn eigen voorwaarden en ik betwijfel of die zich veel zal aantrekken van zulke vrijblijvende teksten.'
De Verklaring van Parijs
De in maart 2005 overeengekomen Parijs-verklaring stelt mondiale doelen voor donor- en ontwikkelingslanden om ontwikkelingshulp effectiever te besteden. Hulpleveranties moeten zodanig worden hervormd dat er door betere coördinatie en management met dezelfde hoeveelheid geld meer kan worden bereikt en de door de Verenigde Naties overeengekomen Millenniumdoelen sneller in zicht komen. Er zijn vijf principes afgesproken die voor betere hulp moeten zorgen:
- Eigenaarschap (ownership): ontwikkelingslanden moeten meer dan nu het geval is de baas worden over de bestemming en besteding van hulp.
- Afstemming (alignment): donoren stemmen hun hulpinspanningen af op de ontwikkelingsstrategieën, procedures en instituties van partnerlanden.
- Harmonisatie (harmonisation): donorlanden stemmen hun eigen plannen onderling beter af om dubbelingen en administratieve belasting tegen te gaan.
- Resultaatgerichtheid (managing for results): geen vage ideeën nastreven, maar beslissingen nemen die tot concrete resultaten leiden.
- Rekenschap (mutual accountability): zowel donor als ontvanger leggen verantwoording af over de resultaten van hun ontwikkelingsinspanningen. |
Ook het maatschappelijk middenveld in het Zuiden blijkt niet echt warm te lopen voor het Parijs-Accra-proces. Zoals een vertegenwoordiger van de Justice and Peace Commission van Nigeria het stelt: 'De vragen die er werkelijk toe doen, gaan over het geld dat wordt verdiend met onze olie en andere grondstoffen. Daarvan zien de armen niks terug. De regels rond ontwikkelingssamenwerking zijn daarbij vergeleken niet meer dan een marginale aangelegenheid.'
Waslijst
Opvallend aan 'Accra' is de bescheiden rol die de ontwikkelingslanden zelf leken te spelen in de discussies en in de totstandkoming van de slottekst. Andere belangen lijken daarin een rol te spelen: de angst om afgestraft te worden via de Wereldhandelsorganisatie of averij op te lopen bij bilaterale (handels)akkoorden met de VS of partners als de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds. 'En', stelt Grotenhuis, 'voor een toenemend aantal landen is ontwikkelingshulp van ondergeschikt belang. Ze krijgen op andere manieren het leeuwendeel van hun inkomsten binnen. 'Als het gaat over maar één procent van je bruto binnenlands product, is zo'n conferentie in Accra geen handig platform om je flink politiek te profileren.'
Een woordvoerder van het ministerie wijst erop dat grote delen van de teksten die nu in de documenten uit Accra staan, zijn voortgekomen uit zeer intensief overleg met ontwikkelingslanden. En dat de critici de reeds behaalde successen in Afrika niet moeten vergeten. Zo heeft Ghana misschien al in 2012 zijn armoedecijfers gehalveerd. Maar of dat dankzij de Parijs-agenda komt, valt nog te bezien. Er bestaat geen allesverklarende formule. In andere Afrikaanse landen die niet, zoals Ghana, beschikken over grote olievelden, gaat het langzamer.
De waslijst met onderwerpen die in Accra de revue passeerden - mensenrechten, vrouwen, goed bestuur - zag de directeur van Cordaid met lede ogen aan. 'Tuurlijk zijn ze belangrijk. Maar het achterliggende idee - als wij ons er niet druk over maken, gaat het daar mis - is totale onzin. Er zijn miljoenen mensen in Afrika die zich ook druk maken over corruptie of mensenrechten. Maar het punt is dat wij falen in het aan tafel krijgen van de mensen die hiervoor opkomen, zodat ze met hun eigen regeringen voor verandering kunnen zorgen. Te lang hebben we gedacht dat economische ontwikkeling op basis van neoliberale globalisering en het leveren van diensten onder de vlag van de Millenniumdoelen automatisch alle problemen zou oplossen. Maar de vragen over welke instituties je nodig hebt om een land te laten functioneren en welke sociale veranderingen vereist zijn om een samenleving te ontwikkelen, werden daarbij nooit gesteld. Daardoor is er te weinig veranderd.'
Koers
Dat er nog steeds wat moet gebeuren is duidelijk, getuige de 1,4 miljard mensen die op dit moment nog onder de armoedegrens van 1,25 dollar per dag leven. Daarom ook is het ontbreken van concrete data in de verklaring van Accra een van de grote kritiekpunten van maatschappelijke organisaties.
De resultaten van Accra
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking Bert Koenders noemt als belangrijkste punt van de conferentie van Accra de verplichting voor donoren om de helft van alle bilaterale hulp rechtstreeks te geven aan regeringen van ontwikkelingslanden (budget support). Ook wordt hulp voorspelbaarder: landen krijgen meer zekerheid over het aantal jaren dat ze op geld kunnen rekenen.
Voor het maatschappelijk middenveld heeft de conferentie volgens Cordaid-directeur René Grotenhuis twee winstpunten opgeleverd: 'We worden nu genoemd, dat was in de Parijs-verklaring nog niet zo. En er wordt erkend dat we een onafhankelijke, niet aan de overheid gebonden rol hebben met een eigen mandaat.' |
Het ministerie stelt dat er bij alle teksten waar nu geen datum staat, gewoon de einddatum van de Parijs-agenda telt: 2010. En Nederland heeft liever géén versnelde datum dan eentje waarvan zeker is dat die toch niet wordt gehaald. Maar volgens de woordvoerder zijn in Accra wel degelijk belangrijke veranderingen in gang gezet. Er is afgesproken dat er een einde komt aan de versnippering van hulp. En de koers wordt verlegd van beleidsvoorwaarden naar resultaatvoorwaarden.
Grotenhuis kan zich daarin wel vinden: 'Maar dan moet het wel gaan over wat er bijvoorbeeld volgend jaar gerealiseerd kan worden in de gezondheidszorg van Zambia. In plaats van abstracte discussies te voeren over hoe over tien jaar het meest ideale gezondheidssysteem van zo'n land eruitziet. Hoe concreter, hoe beter. Want concrete afspraken zijn politiek gezien minder gevoelig en daardoor des te effectiever.'
Als Nederland ergens een voortrekker in zou kunnen zijn, meent de Cordaid-directeur, dan is het wel in het geven van meer vertrouwen aan ontwikkelingslanden om zelf te bepalen waar ze hun geld aan besteden. 'Er moet iets substantieels veranderen en daar is durf voor nodig. Maar het is denk ik het enige wat helpt.'
